一、项目背景

2020年，全球塑料产量达到3.68亿,包装是最大的终端使用市场，市场份额近40%。其中许多还是“一次性塑料制品”，这意味着它们在使用很短的时间之后就会立刻变成废弃物。欧美等发达国家一直在塑料的高值化再生---食品包装材料回收利用上精耕细作，再生聚酯瓶（r-PET）经美国FDA与欧盟EFSA认可用于食品饮料包装已有20多年的历史。我国发改委也于2021年7月印发《“十四五”循环经济发展规划》，提出循环利用六大重点行动之一“塑料污染全链条治理”。一方面，中国的法规并没有明确批准再生塑料可以用于食品包装。另一方面，我国的垃圾分类和回收体系尚不够健全，对于再生塑料在回收过程中可能引起的食品安全隐患没有安全评估技术标准以及相关市场准入。对此，我国可以借鉴欧美食品塑料包装的管理经验、社会实践及其法律规范，并为完善我国的相关制度提出可行建议，积极应对食品包装中塑料的再生利用。

二、研究内容

（一）欧美食品接触用再生塑料的法规政策

项目组对于欧美目前与食品接触材料再生塑料的相关法规、欧美对于食品接触材料再生塑料的风险评估指南（以PET物理回收为例）、欧美目前与食品接触材料再生塑料的市场准入要求进行对比。

表1 欧美两国再生塑料用于食品接触材料的相关立法

表2 欧美两国再生PET工艺安全评估分析与比较

表3 欧美两国再生塑料市场准入差异

（二）欧美食品接触用再生塑料的现状

1. 成熟的回收工艺

现在少量经化学回收工艺再生的 rPP也正进入欧洲市场。在美国，美国食品和药物管理局（FDA）也在20多年里，逐项批准用于食品接触的再生 HDPE。

2. 完善的回收制度

欧美政府纷纷采用以经济利益驱动塑料价值链的发展，根据“污染者付费原则”，生产者责任延伸，通过把产品制造商的责任延伸至产品全生命周期的各个环节，从产品的生产、消费、回收、再循环和最终处置，减少产品系统对环境、社会和经济的影响。迄今为止，全球已在50多个国家或地区推行EPR的工具之一---通过零售渠道回收的押金返还制度（DRS）。据预测，执行以后欧盟每年可新增40亿至80亿欧元税收收入。

3. 明确的循环经济目标

2019欧盟循环经济行动计划中的一个目标:从2025年起，将25%的再生塑料用于PET瓶，2030年起，30%的再生塑料纳入饮料瓶，到2029年，将90%的塑料瓶单独收集，并引入到瓶盖和瓶身的整体设计要求。美国提出了《2020年摆脱塑料污染法》，其中明确提出到2025年消费后的塑料瓶中需要达到至少含有25%的回收成分，2040年这一数据计划达到80%。

（三）我国塑料回收的现状

中国是全世界塑料产量和消费量最大的国家，总产量相当于世界总产量的1/3。2019年全国废塑料回收量达到1890万吨，废PET瓶回收总量占到22%,而饮料瓶在废PET瓶中占比近90%。国内由于回收阶段大量依赖人工，回收成本高昂；回收渠道分散，种类繁杂，品质参差不齐；法规尚未明文规定再生PET在食品接触材料中的使用，使得国内现行PET瓶回收80%以上回收后会降级用于到家用纺织品中，但是这种降级利用只可循环利用1次，待到纺织品被使用丢弃后只能进入填埋场或者进行焚烧处理，过早成为再生链条的终点。

我国可再生塑料行业的显著特点是企业规模普遍较小，以家庭作坊为主，采用技术粗放简单，环保意识薄弱，多数小企业的技术投入不够，处理可再生塑料的技术仍以人工和老旧设备为主，行业内的技术水平普遍不高。家庭作坊回收货源的品质层次不齐、生产设备老旧、直接排放污染，造成环境的二次污染，同时其生产的再生塑料产品品质较差，主要供应低端市场。总的来说，在国内可再生塑料领域里形成规模经济的大中型企业较少，行业竞争格局分散，该领域的供给存在一定缺口。值得高兴的是国内也有企业走向全球市场，在相关技术领域进行创新进步，使得再生塑料用于食品接触材料在技术上成为可能，获得美国和欧盟的认证。但是，国外首先会先满足本国的食品接触材料的再生利用，比如欧盟进口的再生塑料大多被降级使用。

三、下一步措施

建议一是优化回收体系，政府明确主题责任，实现“谁生产谁处理，谁购买谁交回，谁销售谁收集”的管理模式。社会政府需要督促生产企业对自己生产产品的回收利用率，倒逼企业考虑回收成本，进一步去优化回收方案。使用生命周期方法评估食品包装的可持续性，采用可降解材料来减少一次性塑料包装，避免过度包装，考虑有效回收的包装设计。二是细化投放指引，强化单一收集。若想要加强塑料的高值化利用并减少污染的风险，必须尽可能实现单一材料的分类和收集，并要为此做好标识以便于市民进行识别，同时部署好回收设施以提高其便利性和易行性。三是探索标准法规，明确市场准入。。建议尽快出台食品接触用再生塑料的技术标准和评估体系、建立健全的食品接触用再生塑料市场的准入和监督秩序、规范废塑料回收行业，以促进食品接触材料的循环利用。